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关注与视野
国资监管
经济参考报:找准国资改革切入点 确保改革顺利落地
 
时间:2014-01-08  原文编辑:刘纪鹏 孙航
 

  十八届三中全会《决定》提出“完善国有资产管理体制,以管资本为主加强国有资产监管,改革国有资本授权经营体制,组建若干国有资本运营www.4001.com,支撑有条件的国有www.4001.com改组为国有资本投资www.4001.com。”


  在此框架性提法的基础上,如何将会议中国资改革的精神落地,应从以下两方面入手:第一,对国企进行正确分类,只有以公益性和营利性为标准划分两类国资www.4001.com,才能彻底厘清政府作为监管者与出资人的关系,实现由国企监管向国资监管的实质性跨越;第二,国有资本经营www.4001.com的构造应重在从现有集团www.4001.com改组,并非新设,最终顺利实现国有资产的资本化运营。


  应按照公益性和营利性国资www.4001.com进行分类


  对国家出资www.4001.com(以下简称国资www.4001.com)的分类一直是国资改革中争论激烈的焦点问题,对国资www.4001.com进行科学分类是厘清市场与政府的关系,构建新型国资管理体制的前提和关键。在近几年的改革历程中,主流观点是将国资www.4001.com划分为公益性和竞争性两类。这一分类主要存在两大问题:一方面,在理论上,公益性和营利性相对,竞争性与垄断性相对,公益性和竞争性国资www.4001.com的划分导致国资www.4001.com分类本身边界不清,无法说明垄断性国资www.4001.com是否能营利等问题;另一方面,竞争性国资www.4001.com提法背后的实质是国退民进,甚至国资www.4001.com全面退出,最终取消国资委体制。


  从长期看,在中国特色市场经济模式中,国资www.4001.com应划分为公益性和营利性两类。


  公益性国资www.4001.com可被视为“贵族www.4001.com”,是特殊公法人,其特点是采取国有独资形态,不以营利为目的,承担公益产品的生产经营,保证国计民生,接受公共财政补贴,归口财政部门管理,人事安排上www.4001.com家具有公务员身份,主要履行社会公共服务职能,例如中储粮、中储棉。


  营利性国资www.4001.com可被视为“平民www.4001.com”,是一般民商事法人,其主要特点为采取国资控股或参股形态,以追求营利为目的,www.4001.com家来自职业经理人,由国资委管理并纳入国有资本经营预算,与外资、私营www.4001.com的区别主要在于股东构成。从目前看,营利性国资www.4001.com又可细分为纯营利性国资www.4001.com和过渡性国资www.4001.com:纯营利国资www.4001.com仅承担营利产品的生产经营,存在于社会主义市场经济的各个领域;过渡性国资www.4001.com是指既有公益产品和服务经营、享受政府财政补贴,也生产营利产品、具有营利性的国资www.4001.com。从长远看,过渡性国资www.4001.com将来要么发展为公益性国资www.4001.com,要么发展为纯营利国资www.4001.com。


  具体而言,公益性与营利性国资www.4001.com主要有以下区别:


  第一,法律属性不同。公益性国资www.4001.com属于公法人,受国家行政法约束,通常是国有独资www.4001.com,在法律上被界定为国家的法人,其管理者具有公务员身份;而营利性国资www.4001.com是一般民商法人,通常采取国有控股或参股形态,与其他自然人和法人处于平等地位、享有平等权利并承担相同的义务。www.4001.com家是从人才市场中的职业经理人竞聘而来,薪酬待遇完全市场化,不必限薪限酬。


  第二,经营属性不同。公益性国资www.4001.com不以营利为目的,其考核体系也不以经营利润为指标;而营利性国资www.4001.com一定以营利为目的,其考核指标均围绕营业利润制定;


  第三,经营范围不同。公益性www.4001.com通常是在关系国计民生却又不能营利的领域,履行社会公共服务职能,充当社会公共物品提供方的角色。


  从目前来看,公益性www.4001.com主要有以下几类:一类是纯粹为提供公共产品而设立的www.4001.com,比如国防、城市道路和路灯等基础性设施的供应商;第二类是生产国家专营专卖产品的www.4001.com,比如造币、烟草等;第三类是涉及邮政普遍服务业务、铁道经营等改革过程中尚不能完全交由私人提供的行业。


  营利性www.4001.com则通常是在竞争性的领域,绝大多数的国有www.4001.com都应当属于营利性国资www.4001.com的范畴,是我国社会主义市场经济中的重要商事主体和活跃力量,既包括产业类,也包括金融类(如中投www.4001.com)。


  第四,财政预算不同。公益性国资www.4001.com由财政部管理,亏损由国家财政补贴,列支国家公共预算;营利性的国资www.4001.com则直接对口国有资本经营预算,由国资委管理。


  通过上述比较区别,国有www.4001.com即可被清晰地划分为公益性国资www.4001.com和营利性国资www.4001.com两类。不仅能够进一步明确政府与市场的边界,明确国资在竞争性领域与其他市场主体的平等性,也有利于彻底厘清国资委和财政部在管理国有资本方面的分工关系,彻底结束目前国资管理的混乱割据状态,为构建国资管理新格局、实现国资改革落地奠定基础。


  在此之后,还应当进一步认识到未来公益性www.4001.com和公益性产品(服务)的分离问题。未来公益性国资www.4001.com只应专注于公益产品和服务的生产与提供,但公益产品的生产和提供方又不仅限于公益性国资www.4001.com,营利性www.4001.com同样可以。事实上,公益产品的生产可通过招标方式,给予营利性国资www.4001.com、外资、私人www.4001.com一视同仁的竞争机会。www.4001.com获得相应资格后,在保障民生的前提下按限定的价格生产经营,若不能自负盈亏,财政可给予一定程度的补贴,www.4001.com最终是否继续生产由其自主决定。这样不仅有利于强化www.4001.com在政府购买中的作用与地位,也有利于创新公共服务的提供方式,实现政府、www.4001.com等共同提供公共服务的合作机制。


  国有资本运营www.4001.com构造重在改组不宜新设


  不同类型国资www.4001.com正确划分后,对营利性国资www.4001.com如何实现有效监管,十八届三中全会提及的国资管理体制改革最大的亮点———国有资本运营www.4001.com的构造正是对这一问题的有力回应。此次对国资运营www.4001.com的强调,标志着改革引导思想从“国资委-国有www.4001.com”两层次理论向“国资委-国资运营/投资www.4001.com-国有www.4001.com”三层次理论的重大转变。因此,构造国有资本运营www.4001.com是国资管理体制改革的突破口,是下一步国资改革的切入点和落脚点。


  第一,何为国有资本运营www.4001.com?首先,它是国家授权经营国有资本的www.4001.com制www.4001.com,是国资委制定的国有资本战略和国有资本经营预算的实施载体;其次,国有资本经营www.4001.com定位于国有资产的直接出资人代表,通过持有现有国有www.4001.com股权,专门以股东身份从事国有资本的经营与运作,以及存量资产的流动与重组;最后,国有资本运营www.4001.com原则上保持国有独资形态,是纯粹控股www.4001.com,不从事具体的产品经营。因此,国有资本经营www.4001.com实质上是国资委与国有实体www.4001.com的中间层,其主要功能是在资本市场通过资本运作有效组合配置国有资本,充当赛场上的“教练员”,而国资委则作为对国有资本的统一监管者充当国家队的“领队”。


  第二,国有资本经营www.4001.com从何而来?如何实现现有体制与目标模式下三层次架构的有效对接,关键在于国有资本经营www.4001.com这一中间层的构造。笔者认为国有资本经营www.4001.com应重在从集团www.4001.com改组而来,绝非新设,这才是国资改革落地的捷径。


  事实上,要想实现平滑过渡,关键在处理 “国有资本运营www.4001.com”与“国有资本投资www.4001.com”的关系,实现集团www.4001.com从“混合控股www.4001.com”向“纯粹控股www.4001.com”的转变,具体而言可遵循两步走战略:


  第一步,先将集团www.4001.com改组成“国有资本投资www.4001.com”,即《决定》中所指的“支撑有条件的国有www.4001.com改组为国有资本投资www.4001.com”。对现有集团www.4001.com的改造将是国有资本运营www.4001.com未来构造的主要基础,中石油、中石化、中国电信、国家电网等一百多家央企中的大型实体www.4001.com集团,短时期内可保留混合控股性质,以投融资和项目建设为主,通过投资实业拥有股权,通过产业资本与金融资本的融合,提高国有资本流动性,开展资本运作、进行www.4001.com重组、兼并与收购等。


  第二步,最终“国有资本投资www.4001.com”要向“国有资本运营www.4001.com”过渡。待国有资本投资www.4001.com运营逐渐稳定成熟后,参考新加坡淡马锡资产管理www.4001.com的运营模式,演变为纯粹控股性质的资本www.4001.com、股权投资www.4001.com、产权运营www.4001.com,彻底实现由集团www.4001.com向国有资本运营www.4001.com的转变。


  具有纯粹控股性质的国有资本运营www.4001.com既可以在资本市场融资(发行股票),又可以通过产权市场买卖来改善国有资本的分布结构和质量;www.4001.com运营强调资金的周转循环、追求资本在运动中增值;运作的形式多种多样,包括兼并或分立,成立合资www.4001.com、www.4001.com制改建、培育上市www.4001.com、产权转让置换等。通过这些资本的运营,重塑科学合理的行业结构与www.4001.com运营架构,提高资源配置效率。


  需要特别强调的是,抛开现有集团www.4001.com新设一批国有资本运营www.4001.com,这种叠床架屋、画蛇添足的做法绝不可取,只会造成委托代理链条的无意义扩展及国资监管成本的无谓增加,极有可能出现其与现有集团www.4001.com争地盘、争利益、与国资委撞车的混乱格局。综上,如何防止国有资本运营www.4001.com成立后悬在空中落不了地,笔者认为,国有资本运营www.4001.com就是应从集团www.4001.com改造而来,这才是符合我国改革开放以来渐变稳定改革思路的正确路径选择。


  (本文章摘自1月2日《经济参考报》,编辑系中国政法大学资本研究中心主任;孙航系中国政法大学硕士研究生)

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